Los pleitos testigo en la vía económico-administrativa

En diversos foros doctrinales se ha discutido la importancia de la mejora y agilización de la vía económico-administrativa, que constituye un fin esencial para las relaciones entre ciudadanos y empresas, y de la propia Administración; todo ello con fundamento en dos razones principales; a saber:

1) en la actualidad rara vez se cumplen los plazos legales de resolución de reclamaciones económico-administrativas, pudiendo extenderse las mismas hasta siete años en todas sus instancias; y 2) el buen funcionamiento de esta vía revisora es la mejor garantía de seguridad jurídica, ya que, actualmente, pueden encontrarse resoluciones contradictorias para diversos supuestos aparentemente similares.

Las causas de esta situación también han sido objeto de debate, pero se pueden sintetizar en las siguientes: la insuficiencia de medios técnicos y humanos; y la acumulación innecesaria de procedimientos que comparten un objeto similar (entendiendo objeto como el “tema” sobre el que se está tomando una decisión).

No es menester de este artículo analizar todas las soluciones propuestas para esta situación, pero sí que hemos de detenernos en la futura cristalización legislativa de los llamados “pleitos-testigo” dentro de la vía económico-administrativa.

Hay que recordar que el procedimiento administrativo no es un procedimiento jurisdiccional; esto es, el procedimiento administrativo es un conjunto reglado de actos, tramitados ante autoridad administrativa, para la formación o impugnación de un acto administrativo (el realizado por una administración pública, con ciertas excepciones); en contraposición con los actos jurisdiccionales, que son los realizados por particulares y entidades ante los Juzgados y Tribunales. Dentro de los procedimientos administrativos encontramos los económico-administrativos: los realizados para determinar la legalidad de los actos de aplicación tributaria realizadas por las administraciones competentes.

La solución de los pleitos-testigo no es en sí misma una novedad dentro de la legislación española. Esta técnica procesal, ya reconocida para la jurisdicción contencioso-administrativa en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, permite que, cuando el juzgador se hallare ante una pluralidad de recursos con idéntico objeto, el órgano jurisdiccional, si no se hubiesen acumulado, deberá tramitar uno o varios con carácter preferente previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días, suspendiendo el curso de los demás

hasta que se dicte sentencia en los primeros. Este procedimiento permite extender los efectos de una resolución judicial del orden contencioso a diversos procedimientos que estén todavía en tramitación, denegándose únicamente dicha potestad cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia.

Dentro del procedimiento administrativo propiamente dicho, existe una especie de “adaptación” para el procedimiento administrativo en el Reglamento general de revisión en vía administrativa, que, en su apartado primero, admite que las resoluciones podrán extender sus efectos a todos los actos, actuaciones u omisiones posteriores a la interposición de la reclamación que sean en todo idénticos al citado en el escrito de interposición de la reclamación y no sean firmes en vía administrativa.

Es lógico que la norma exija una identidad en el “objeto” de los procedimientos, pero contiene una limitación incomprensible, como que el acto al que se pretende extender el efecto de la resolución sea posterior a la reclamación.

De esta forma, se priva a la herramienta de gran parte de su efectividad, ya que parece haber sido diseñada específicamente para liquidaciones relacionadas con diferentes años a los que se les aplicaron sucesivamente los mismos criterios.

En este caso, una vez saldadas las reclamaciones relativas a la primera liquidación, podrá extenderse a las reclamaciones relativas a la conducta emitida posteriormente; pero no es útil en el caso de, por ejemplo, una liquidación relacionada con el mismo contribuyente emitida en el mismo procedimiento de inspección relacionado con múltiples períodos tributarios o impuestos. Fuera de los casos de acumulación, en este último caso no cabrá una extensión de efectos, ya que los actos serán simultáneos y ninguno se habrá emitido tras la interposición de la reclamación resuelta.

Desde un punto de vista subjetivo, el RGRVA dispone que, para solicitar la extensión de efectos, el reclamante o interesado en la reclamación inicial deberá aportar al órgano económico-administrativo los documentos en que consten los actos respecto de los que se insta la extensión de efectos.

Como puede comprobarse, la norma no limita la legitimación a quien fuera reclamante en el procedimiento revisor inicial, sino que lo extiende también a quienes tuvieran la condición de interesados (todos los que sean titulares de derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución), pero de la misma redacción se desprende que no ampara supuestos en los que un tercero ajeno a la reclamación originaria, que considera que se encuentra en una situación idéntica, solicita su extensión en relación con el acto administrativo del que es destinatario.

Así, vemos que las reglas contenidas en el art. 69 del RGRVA son claramente insuficientes, y se refieren a casos que pueden resolverse mediante la acumulación de reclamaciones. Básicamente, este procedimiento sólo puede resultar útil para aquellas liquidaciones consecutivas presentadas por un mismo contribuyente, para los mismos impuestos y distintos ejercicios, pero por un motivo común.

Ante esta carencia, la doctrina ha propuesto otras vías para que terceros puedan extender los efectos de resoluciones económico-administrativas a sus propios procedimientos, como la vía de la anulación de actos administrativos por las causas contenidas en el art. 219.1de la Ley General Tributaria: cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados. Dicha solución ha sido aceptada por el Tribunal Supremo (véase STS 484/2022, de 9 de febrero), pero únicamente de forma excepcional.

Por todo ello, se podría considerar un acierto que el legislador valorase un procedimiento similar al contemplado la LJCA a todos los procedimientos económico-administrativos. Esta forma de proceder aceleraría la tramitación de una enorme pluralidad de asuntos que, como hemos señalado antes, comparten identidades objetiva y subjetiva, pero que pueden quedar rezagados durante años hasta verse resueltos, con el consiguiente perjuicio para el ciudadano.

Así, en caso de desestimación, se mejora el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa; y para el supuesto de estimación, se contribuye a reducir el retraso de los órganos administrativos aligerando su carga de trabajo.

Por último, es necesario señalar el impacto positivo que tendría en la misma administración tributaria, al permitirle acudir a un criterio unificado cuando comience algún tipo de campaña sobre un criterio dudoso, oscuro o sometido a debate.

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